L’Etat gestionnaire
A en croire Philippe Séguin, «le caractère apparemment très divers» des 28 thèmes abordés dans le rapport annuel, ne doit pas masquer leur cohérence tacite tournant autour de plusieurs lignes de force.
La première d’entre elle concerne d’ailleurs l’actualité, et notamment la réforme de l’Etat, «une réforme sans cesse annoncée mais qui semble aujourd’hui bel et bien lancée» selon le premier président de la Cour.
En l’occurrence, la Cour des comptes pointe de son doigt inquisiteur le service de la redevance audiovisuelle, pour le féliciter pour sa réforme dont les économies dégagées sont de l’ordre de 100 millions d’euros, soit 2/3 du coût initial.
En revanche, moins satisfaite, la magistrature de la rue Cambon constate des carences dans la modernisation de la gestion des pensions des fonctionnaires. Un service qu’elle juge «de qualité médiocre et faiblement productif», estimant les économies potentielles à «1200 agents soit 40% des effectifs actuels !»
Autre «curiosité administrative» mise au pilori par la Cour : les conservateurs des hypothèques, dont le statut n’a pas changé depuis l’édit de Louis XV de 1771 et dont les rémunérations, parmi les plus élevées du ministère des finances, sont fixées «en pourcentage du nombre et de la valeur des inscriptions faites».
Enfin, toujours dans le cadre de la réforme de l’Etat, la question de sa politique immobilière revêt un aspect primordial pour la Cour. L’enjeu est en effet de taille : le patrimoine est évalué à près de 50 milliards d’euros.
A travers plusieurs exemples, la Cour a tenté d’illustrer les différents problèmes à résoudre dans ce cadre : la rénovation des bureaux des ministères sociaux, place de Fontenoy -l’opération démarrée en 1992, devrait s’achever en 2011 avec le double des dépenses prévues au départ-, les montages dits «innovants» avec des partenariats public/privé dont le principe est vertement critiqué au motif que ces «innovations» visent «souvent à faire face à l’insuffisance de crédits immédiatement disponibles» conduisant à «des surcoûts très importants pour l’Etat, estimés à près de 40 millions d’euros pour le seul ministère de l’Intérieur, et dus au fait, souligne Philippe Séguin, qu’on a visiblement oublié que l’Etat peut emprunter à un taux plus bas que les sociétés auxquelles il fait appel».
Une situation telle que le premier président de la Cour en conclue que «l’Etat aura fait preuve dans toutes ces opérations d’une myopie coûteuse…»
La seconde ligne de force du rapport concerne également l'actualité, mais non plus celle de l'Etat gestionnaire, mais celle de l'Etat actionnaire. Il s'appesantit sur la question de savoir comment l’Etat assume cette fonction.
Au 31 décembre 2006, d’après le répertoire établi par l’Insee, l’Etat contrôlait directement 90 entreprises et 755 indirectement. Les 90 entreprises publiques de premier rang représentaient 3,7% de l’emploi salarié.
Pour sa part, l’Agence des participations de l’Etat, créée en 2004 et qui «a permis un plus grand professionnalisme des opérations en capital ainsi qu’une meilleur gouvernance des entreprises publiques», suivait, en 2007, 53 participations dont certaines minoritaires, dans des entreprises du secteur productif. Son périmètre ne coïncide donc pas totalement avec le répertoire établi par l’Insee. A la différence de celui-ci, il exclut les entitées considérées «comme des opérateurs des politiques de l’Etat» (comme la Caisse centrale de réassurance), ainsi que la Banque de France et la CDC.
«L’Etat vend mal et vend des participations pourtant stratégiques»
La «besogne» de la Cour des comptes, au chapitre «L’Etat actionnaire : apports et limites de l’Agence des participations de l’Etat», est d’autant plus pertinente que la valorisation des participations cotées détenues par l’Etat a été multipliée par onze en cinq ans. Elle est ainsi passée de 17,2 milliards d’euros en septembre 2002 à près de 192 milliards en 2007. Cette progression s’explique notamment par les introductions en bourse (EDF et Gaz de France) et le contexte de forte croissance des marchés boursiers.
«Il est de cas où l’Etat vend mal et vend des participations pourtant stratégiques», rapporte Philippe Séguin.
Cela tient au fait que l’Etat est un actionnaire atypique, avec des motivations plus larges que celles d’un investisseur privé. «L’Etat actionnaire a des intérêts contradictoires, patrimoniaux et financiers d’un côté, stratégiques de l’autre. Il est de fait quelque peu schizophrène. Doit-il gagner de l’argent ou peser sur l’évolution des entreprises ? Ainsi, la situation financière, le déficit pour parler clair, le pousse parfois à vendre au détriment d’une vision à long terme de ses intérêts».
Résultat : l’Etat se retrouve de plus en plus dans une position d’actionnaire minoritaire, ce qui affaiblit ses positions et sa maîtrise des décisions. A ce titre «l’exemple d’EADS est symptomatique», relève le premier président de la Cour des comptes. En témoigne que «détenteur de 15% du capital, l’Etat s’est montré incapable au premier semestre 2007 d’exercer un contrôle effectif des comptes et des perspectives stratégiques de la société».
Dans le cas d’EADS, dont l’Etat détient exactement 15,04% par le truchement de la Sogepa (100% étatique) et de Sogeade SCA (54,55% Sogepa, 45,45% Lagardère SCA via la holding Desirade SAS), le dispositif de gouvernance, élaboré dans un cadre bi-national, a été avant tout conçu pour rendre la présence de l’Etat français acceptable par le partenaire industriel allemand. «Il s’est révélé gravement défaillant et devra être modifié rapidement», peut-on lire dans le rapport annuel.
Et de poursuivre : «Les représentants de l’Agence de participation de l’Etat étaient dans l’incapacité au premier semestre 2007 d’exercer un contrôle effectif des comptes et des perspectives de la société, en dépit de son intérêt stratégique pour l’Etat. Cette situation est d’autant plus paradoxale que les autorités politiques ont toujours été très présentes au plus haut niveau dans les modalités effectives du choix des dirigeants, ainsi que lors des consultations concernant l’évolution du capital d’EADS»… Un avis que le ministère de l’économie trouve «contestable», «le cas très particulier d’EADS ne pouvant servir de référence pour juger de la façon dont l’Etat exerce son rôle d’actionnaire minoritaire».
L’institution de la rue Cambon a également examiné les participations de l’Etat dans Air France-KLM et note que sa présence -en tant qu’actionnaire de référence (18,6% du capital)- et ses objectifs, «apparaissent en retrait par rapport à ceux d’un actionnaire privé disposant d’une participation de ce niveau».
«L’usager [d’autoroutes] paye plus qu’il ne devrait»
La Cour épingle également les modalités de privatisation par l’Etat des sociétés concessionnaires d’autoroutes. «Elle n’a probablement pas rapporté autant qu’elle aurait pu. Elle a assurément été conduite sans que les précautions nécessaires à la protection des usagers en matière de tarifs aient été prises». Car, «les prix pratiqués ne correspondent plus aux coûts des investissements et de l’exploitation des autoroutes». En langage clair, qui plaît tant à M. Séguin : «Bien souvent, trop souvent, l’usager paye plus qu’il ne devrait».
A l’origine, l’introduction des péages dans un système routier -jusqu’alors gratuit- était justifiée par la nécessité de financer la construction des autoroutes, rappelle la Cour des comptes. Aujourd’hui, les sociétés concessionnaires sont privatisées et les autoroutes les plus anciennes sont amorties, tandis que les préoccupations nouvelles d’environnement et de congestion du réseau sont apparues. Le contexte a fortement évolué sans que le dispositif des péages ait été revu.
«Mal conçu et mal régulé par l’Etat, il permet en outre aux sociétés d’autoroutes d’établir des niveaux de péages réels supérieurs aux tarifs moyens affichés et de réaliser des augmentations de recettes supérieurs aux hausses normalement autorisées», stigmatise le rapport annuel.
«Les liens entre les tarifs pratiqués et les coûts réels des facteurs à amortir se sont distendus. Aujourd’hui, la fixation des tarifs est dépourvues de logique économique et s’avère opaque et souvent incohérente». En outre, les hausses globales de tarifs accordées par l’Etat restent souvent supérieures à l’inflation.
En fait, sermonnent les magistrats de la rue Cambon, «l’ouverture du capital et plus encore la privatisation des sociétés d’autoroutes, auraient dû être précédée d’une réforme du système des péages».
Pour résoudre ce problème, la Cour recommande, à court terme, l’instauration d’une procédure de consultation avant fixation des péages, la parution d’un rapport annuel sur leurs évolutions, la publicité des tarifs au kilomètre, un examen plus rigoureux des nouveaux tarifs proposés par les sociétés avant leur homologation ainsi qu’un octroi plus mesuré des hausses annuelles. A plus long terme, elle préconise que soient étudiées la suppression de la garantie de hausse minimale et de l’indexation sur l’inflation, ainsi que la possibilité de simplifier et de clarifier les systèmes de péage.
Et plus globalement, pour améliorer la gestion de l'Etat actionnaire, la Cour préconise la mise en place de moyens pour un pilotage global des participations de l'Etat, et elle propose en outre de préparer les arbitrages politiques dans de meilleures conditions et mieux faire entendre la voix de l'Etat actionnaire dans les entreprises publiques.
Concernant la politique de cession de l'Etat, la Cour recommande une plus grande transparence des documents budgétaires et plaide également pour un rôle accru des la commission des participations et des transferts dans les fusions par échanges de titres.
Ironie du sort, ou plutôt du calendrier, Autoroutes du Sud de la France (ASF), filiale de Vinci, a annoncé fin janvier une augmentation des tarifs de péage dès le 1er février.
La hausse moyenne est de 2,45% pour les véhicules légers, les poids lourds de deux essieux et les motos, et de 2,81% pour les poids lourds de trois essieux ou plus.
Selon le groupe, ce relèvement prend en compte l'inflation et le programme d'investissement de 2,6 milliards d'euros prévu sur cinq ans.
Marjorie Encelot et Nicolas Sandanassamy
