J. Arthuis et P. Marini

Président de la Commission des Finances du Sénat / Rapporteur général

«Pourquoi toujours s’appuyer sur une prévision optimiste ?»

Mardi 4 novembre, le sénateur de l’Oise, Philippe Marini, a présenté son rapport portant sur la loi de programmation des finances publiques 2009-2010 devant la commission des finances du Sénat, présidé par le centriste Jean Arthuis. Selon les conclusions du rapporteur qui a élaboré quatre scénarii possibles de croissance, le déficit public de la France pourrait atteindre de 3,2% à 4,3% du PIB en 2009 et progresser dans une fourchette de 0,3% à 6,4% en 2012.

A l’en croire, dans le pire des cas, si la France entrait en récession l'an prochain, le déficit atteindrait donc 4,3%, en admettant par ailleurs que les dépenses publiques restent maîtrisées. De fait, a estimé le sénateur, l’objectif du gouvernement, inscrit dans la loi de programmation pluriannuelle 2009-2012, de réduire la progression des dépenses publiques à 1,4% est «irréaliste […] en ce qui concerne les collectivités territoriales». Il a enfin indiqué que ces dernières seraient certainement amenées à augmenter les impôts locaux…

De son côté, Jean Arthuis a rappelé l’importance d’une remise en question des prélèvements obligatoires lors des débats qui s’ouvriront jeudi 5 novembre…

Ci-dessous, verbatim des propos tenus par les sénateurs Jean Arthuis et Philippe Marini lors de la présentation à la presse du rapport…

Vous estimez dans votre rapport que les hypothèses de réduction de dépenses au niveau des collectivités territoriales sont «irréalistes». Pensez-vous qu’il faille exclure les collectivités locales de la RGPP [Révision générale des politiques publiques] ?
P. Marini. La RGPP est une démarche de l’Etat, et c’est une démarche qui d’ailleurs, se met en œuvre de façon très organisée et précise en ce qui concerne ce qu’on appelle l’Etat local, à savoir les services déconcentrés de l’Etat (préfectures, services extérieurs de l’Etat au niveau départemental, régional et infra-départemental etc.)… Il y a toute une rationalisation à opérer mais ceci concerne l’appareil d’Etat.

En ce qui concerne les collectivités territoriales, elles peuvent bien entendu s’inspirer des mêmes principes, mais régis par la notion d’autonomie dans le cadre de leurs compétences et dans le cadre légal. Elles n’ont donc pas à se comporter comme si elles n’étaient que des subdivisions dirigées par des fonctionnaires de l’Etat…

J. Arthuis. Cela étant, il est dans leur intérêt d’engager la Révision générale des politiques locales. Ils y sont d’autant plus incités qu’il est évident que la progression des dotations de l’Etat ne va pas être à la hausse… Le transfert entre l’Etat et les collectivités territoriales ne coûte pas 75 milliards d’euros ! Donc les dotations seront sous forme de dégrèvement, c’est-à-dire d’impôts pris en charge par l’Etat à la place des contribuables locaux…

P. Marini. C’est une pression, en effet, qui est vertueuse et il appartient à chacun de réagir à cette pression… La qualité de la gestion n’est pas la même d’un endroit à l’autre, c’est la vertu de la démocratie représentative : il y a une certaine compétition sur le modèle d’efficacité que l’on veut bien suivre ; il y a des modes d’organisation différents et, sauf à vouloir centraliser complètement le modèle, on ne peut pas imaginer de traiter une collectivité locale en la toisant par rapport à toutes les autres de même niveau. Chacun doit donc trouver le meilleur composé entre les besoins qu’il ressent, les moyens qu’il peut mettre en œuvre, et en particulier sa politique fiscale, son organigramme, le nombre de fonctionnaires, la politique d’investissement, la politique de financement, etc.

Il appartient à chacun, à chaque conseil élu, de faire son arbitrage entre, le cas échéant, les contradictions.

J. Arthuis. Ceci est indissociable du débat qui va s’ouvrir sur la réforme des collectivités territoriales et, notamment, sur l’opportunité de maintenir en l’état l’empilement des structures (entre la commune, la communauté de communes, les départements, etc.). Il s’agit d’un dossier qui va être d’autant plus aigu que les ressources des collectivités vont subir un freinage dans leur progression, ce qui est une incitation de plus. De même que la crise est un motif supplémentaire de procéder volontairement à une révision générale des politiques locales…

Etes-vous alors favorable à un gel ou un report de certaines nouvelles dispositions prises en charge, en plus, par les collectivités ?
P. Marini. Vous avez une norme qui s’applique à la dépense de l’Etat. Le total des dotations de l’Etat aux collectivités locales doit respecter la règle de constance en volume, ce qui signifie que ça ne doit pas progresser plus que l’inflation.

Cette année, on ajoute dans l’enveloppe des contraintes par cette norme, une rubrique très grosse qui est le fond de compensation de la TVA et qui mesure les investissements passés et qui finance les remboursements de TVA aux collectivités locales deux ans après que les investissements aient été faits. Cela veut dire que la contrainte globale s’accroit sensiblement. Cela est considéré comme vertueux et il y aura un débat sur ce point ; je soutiens d’ailleurs la position du gouvernement en ce qui concerne l’enveloppe contrainte par la norme du «zéro volume».

Mais je souhaite, par rapport à cela, que chaque collectivité s’organise et fasse son arbitrage en choisissant d’abandonner tel investissement ou de le décaler, ou d’augmenter le taux de la fiscalité, etc. Il s’agit de décisions à prendre sur le plan local en fonction des conditions locales, c’est le principe d’autonomie.

Si par ailleurs, l’Etat, insidieusement, me transfert des charges non financés, cela complique l’équation… Prenez l’exemple des passeports biométriques que les mairies vont devoir distribuer, à la place des sous-préfectures que l’on ne veut toujours pas supprimer. En face de cette charge administrative, qui nécessiterait d’embaucher des personnes supplémentaires, l’Etat doit donner une compensation, mais elle sera ridicule au regard des besoins réels. C’est l’équivalent de ce qu’explique Jean Arthuis à propos de dépenses contraintes par l’Etat du fait de changements d’organisation ou de législation qui s’imposent aux collectivités locales. Ceci est contraire au principe de transparence.

J. Arthuis. Si l’on doit embaucher une personne supplémentaire pour la distribution des passeports biométriques, il pourrait être tentant, dans ces conditions, de demander à un collaborateur de la sous-préfecture de se mettre au service du maire pour accomplir cette tâche. Si le transfert d’activité de la sous-préfecture vers la mairie aboutit à la création d’un poste à la mairie, sans que l’on supprime un poste à la sous-préfecture, il y a certainement quelque chose qui ne marche pas bien dans la sphère publique. Il faudra donc se poser la question du devenir des sous-préfectures, en dehors de toute passion…

Concernant le pacte de stabilité, vous avez toujours été très attentifs à son respect, mais vous préconisez dans votre rapport d’employer les éléments de souplesse permis par ce pacte…
J. Arthuis. Il s’agit de circonstances exceptionnelles qui sont effectivement prévues par le pacte de stabilité, et par les règlements de 1997 revisités en 2005. Lorsqu’on est en récession, il n’est pas extravagant de se trouver au-delà de 3% de déficit… On en fait le constat, on demande au gouvernement ce qu’il compte faire pour en sortir, mais je pense que le pacte de stabilité et de croissance continue à s’appliquer.

Il faut quand même bien que l’on garde un règlement de copropriété de l’euro ! Si nous avons fait ce règlement en 1997, c’est parce qu’il n’y avait pas de gouvernement économique, et cela aurait été extraordinaire d’avoir une monnaie unique sans gouvernement économique, il fallait donc bien un règlement de copropriété, or c’est justement l’objet du pacte de stabilité et de croissance.

Aujourd’hui, il faut quand même prendre conscience de ce qu’apporte l’euro, soit une relative stabilité au sein de l’eurogroupe… Un certain nombre d’Etats qui sont restés en dehors de l’euro, comme le Danemark et la Hongrie, traversent actuellement des moments difficiles au plan monétaire. Prenez l’Islande, elle se mord les doigts de ne pas être dans un tel dispositif...

P. Marini. Nous, nous sommes plutôt contents qu’elle n’y soit pas parce que nous serions solidaires de son désastre financier ! Ils auraient été des professeurs de vertu pendant des années, et aujourd’hui, il faudrait garantir leur système de crédits défaillants…

Que pensez-vous des estimations de Bercy concernant la croissance attendue en 2009 ?
P. Marini. Nous sommes en permanence en contact avec le ministère de l’Economie, mais Bercy n’est pas pour nous la voix parfaite en matière de prévision de croissance. Selon moi, une bonne méthode serait d’assortir une loi de finance d’une batterie d’indicateurs, avec une prévision pessimiste, une autre médiane et une dernière optimiste, avec la contrepartie en dépenses.

En effet, pourquoi toujours s’appuyer sur une prévision optimiste ? Simplement parce les arbitrages de dépenses sont difficiles à faire ! On calcule le budget de dépenses pendant l’été, en fonction d’une prévision qu’on essaye de faire de façon pas trop pénalisante… De fait, si on prend une prévision plus basse, il faut fixer les crédits à un niveau plus bas. Or mieux vaudrait que le gestionnaire ait la certitude d’un niveau minimum de crédits et une tranche optionnelle à engager le cas échéant si ça va mieux, plutôt que d’avoir un montant théorique pour une part, et une réserve susceptible d’être gelée ou qui a toute chance de l’être.

En réalité, c’est l’administration qui est mal adaptée, l’OLF ou pas, à une modernisation des idées et des méthodes en la matière… Mieux vaudrait même que le gouvernement ne se mouille pas en matière de taux de croissance, et qu’il y ait une autorité externe qui s’en charge. Pourquoi est-ce que le ministre de l’Economie -et le premier ministre encore moins- irait se compromettre dans des estimations de taux de croissance ?

J. Arthuis. Il existe des conventions que vous et nous appliquons, et qui contribuent à ces prévisions très «volontaristes». Imaginez qu’un ministre des Finances vous dise «j’ai prévu une croissance zéro l’année prochaine», ça deviendrait très vite anxiogène. Il y a donc certainement de la part des ministres, une tentation à laquelle ils ne résistent pas, de ne pas énoncer des prévisions qui apparaitraient pessimistes. Mais en pratique, la sagesse qui prévaut à Bercy consiste à ne pas transcrire intégralement cette prévision optimiste dans les prévisions de recettes…

P. Marini. Franchement, nous aurions tout à gagner à se doter d’une approche beaucoup plus réaliste, c’est-à-dire d’exprimer, fortement, ce qui est du domaine et de la responsabilité du gouvernement et des pouvoirs publics, et ce qui forme un environnement sur lequel on peut espérer exercer une influence, mais de façon très aléatoire et complexe… ne pas donner l’impression que le taux de croissance se décide à Matignon, à Bercy ou au Parlement. De fait, à chaque fois qu’on le révise en moins, ça apparaît comme un échec, ce qui est politiquement dommageable.

J. Arthuis. Ce que l’on peut vraiment maîtriser, c’est le niveau des dépenses publiques. Nous aurions donc tout intérêt à nous concentrer sur cette maîtrise. Quant à la croissance, elle peut résulter d’autres facteurs… Dans une économie mondialisée, il y a des types d’impôts qui jouent contre la croissance…

Vous évoquez les prélèvements obligatoires ? 
P. Marini. Oui, d’ailleurs la dissymétrie entre RGPO [Révision générale des prélèvements obligatoires, ndlr] et RGPP est quelque chose qui éclate aux yeux...

J. Arthuis. Et le débat que nous allons avoir jeudi 6 novembre, ce sera aussi un débat sur ces prélèvements obligatoires et nous insisterons sur ce point particulier, car il s’agit d’une urgence. Là nous sommes dans le structurel, et nous sommes même dans l’après-crise, l’enjeu étant de retrouver notre compétitivité…

P. Marini. C’est une façon de retrouver de l’espoir et de le faire en se saisissant des vrais problèmes, c’est-à-dire, des problèmes structurels. La réponse à la crise est essentielle, et la réponse à la crise du système financier -nous avons examiné et approuvé tout récemment la loi de finance rectificative- également.

Cela étant, il faut regarder les enjeux de l’avenir, c’est-à-dire, dans quelle situation aborderons-nous la sortie de crise. Avec Jean Arthuis, nous partageons totalement l’idée que nous resterons dans un monde ouvert, autrement dit, nous n’allons pas changer de système économique, nous n’allons pas sortir de l’économie de marché, et nous n’allons pas restituer des frontières ni autour de nos Etats ni autour de l’Union européenne…

Nous allons donc retrouver les problématiques de la compétitivité, qui restent incontournables. La crise étant un élément de redistribution des positions relatives et du pouvoir (qu’il s’agisse des entreprises ou des Etats), comment en sortirons-nous ? En sortirons-nous amoindris ou avec des atouts supplémentaires ? C’est là que nous retrouvons la problématique des finances publiques et donc de la dette !

Vous estimez que la question de la dette est centrale dans le traitement de la crise en France…
P. Marini. Nous sommes ravis de pouvoir trouver des dispositifs d’emprunts qui ne sont pas maastrichtiens, et qui conduisent à ne pas consolider dans la dette de l’Etat (financement d’un fonds stratégique, financement de la société de refinancement et de la société de participation…) Cette dette, il est vraisemblable, selon la casuistique européenne, que ça ne rentre pas dans le ratio dette sur PIB.

D’ailleurs, il y aura sans doute une complicité générale pour cette interprétation, puisque tout le monde sera dans le même cas de figure, mais il n’en reste pas moins qu’économiquement, c’est bien de la dette d’Etat, c’est-à-dire qu’on ne la contracterait pas s’il n’y avait pas l’Etat derrière…

J. Arthuis. Dès lors, la seule façon de s’en sortir, c’est de mettre un terme à ces pratiques que les anglo-saxons appellent du «window dressing» ; quand on fait appelle aux partenariats public-privé, il y a sans doute de bonnes raisons pour le faire, mais ça ne peut jamais être la dissimulation d’une dette car ce partenariat aboutit à un endettement public.

Au final, il ne faut pas se raconter d’histoire, mais traduire ces réalités avec un souci de sincérité, que chacun prenne la mesure de la situation pour engager de vraies réformes et non des apparences de réformes, car c’est cela qui va conditionner le fait que la France se sortira ragaillardie ou pas de cette crise…

La crise peut avoir quelque chose de positif, car c’est elle qui peut nous permettre de sortir de nos illusions, de nos approximations, de nos jeux de prolongation et de nos gesticulations, pour engager de profondes réformes. C’est vrai pour les collectivités territoriales, c’est vrai pour l’Etat et c’est vrai pour la sécurité sociale ; il y a là un mouvement qu’il faut accomplir, et nous avons la conviction que nos concitoyens l’attendent, conscients qu’ils sont que nous avons vécu un peu au-dessus de nos moyens et qu’il faut désormais remettre les pendules à l’heure…

Propos retranscrits par Nicolas Sandanassamy