Edouard-François Lencquesaing
Président de l'European Institute of Financial Regulation (EIFR)
Régulation financière en Europe : il est possible que nous ayons touché le fond
Publié le 28 Juin 2017
Jeudi 21 juin, l'EIFR organisait la 10ème édition de ses rendez-vous de la régulation financière et de la conformité. Il ressort de ce rendez-vous une certaine inflexion de la part de la Commission européenne et des régulateurs pour intégrer plus de cohérence entre les différents silos de la régulation financière...
Il y a effectivement une amorce de prise de conscience que l’avalanche de régulations qui a fait suite à la crise de 2008 va dans un sens contraire à d’autres objectifs fondamentaux poursuivis en Europe qui sont la relance de la croissance et la lutte contre le chômage.
Si l’on considère Bâle III, on s’aperçoit que c’est la première fois qu’au cours des négociations, une Europe soudée-représentée au plus haut niveau par les ministres des finances des Etats membres et la Commission européenne-est parvenue à résister contre une orientation dogmatique de Bâle, inspirée par une tradition américaine dans le débat sur le rôle des modèles internes par rapport aux modèles standards. Cela a été notamment possible grâce à un accord structurel entre les Français et les Allemands.
Comment expliquez-vous ce sursaut, cette ligne de front européenne s’agissant de Bâle III ?
Par plusieurs considérations. Tout d’abord la perte de compétitivité de l’industrie financière européenne par rapport à l’industrie financière américaine.
Alors que c’est aux Etats-Unis que la crise a été déclenchée, le processus de régulation déployé outre Atlantique a permis aux institutions financières américaines d’accroître leur position compétitive.
A ce jour, les banques américaines sont en mesure de financer plus de 50% des marchés européens, ce qui présente un défi stratégique significatif. Si l’on continue dans cette direction, l’Europe finira par perdre une part substantielle de sa souveraineté dans le financement de sa propre économie.
Le travail de la Commission européenne a été clé...
Il a été d’un appui précieux. Celle-ci a élaboré un « call for evidence » pour faire le bilan de la qualité de la régulation de l’ère de Michel Barnier.
A partir d’une série de commentaires percutants, il en a résulté la déduction par la Commission d’ «unexpected consequences» de la régulation sous revue. Le problème est que pour nombre d « experts» ces conséquences étaient « expected ». Donc la question est : comment faire mieux ? La réponse de l’EIFR est d’augmenter le degré de confiance mutuelle et faire accepter que le privé puisse être des experts responsables.
Par ailleurs, les régulateurs se sont aperçus que l’absence d’une bonne réflexion holistique sur le bon calibrage de la régulation, les systèmes d’information derrière cette régulation pouvait avoir des incidences onéreuses.
Le foisonnement des textes réglementaires a eu pour conséquence une multiplication des reportings à destination des superviseurs.
La prise en compte des contraintes de l’architecture technique de la circulation de ces données étant absente, la mise en œuvre de ces reportings s’est révélée couteuse et de qualité médiocre conduisant à des difficultés significatives d’exploitation par les superviseurs.
Malgré ces signaux positifs, nous sommes loin du compte sur le fond…
Nous pouvons le déplorer. En témoigne la tournure des négociations au sujet de la directive titrisation. Ces dernières ont été extrêmement douloureuses et ont abouti à un texte certes raisonnable mais insuffisant pour utiliser la titrisation de manière significative le jour venu.
Pour l’heure nous n’avons qu’un besoin modéré de titrisation car nous sommes dans une phase de croissance molle avec des taux d’intérêt très faibles. Cependant l’édiction d’une directive s’inscrit sur un moyen-long terme. Lorsque la croissance sera plus robuste, l’Europe aura inéluctablement besoin d’un instrument de titrisation compatible avec les conditions de marché pour à la fois continuer à faire du crédit et respecter les ratios prudentiels bancaires.
Le Brexit est un autre élément qui est en train d’aider à changer la donne…
Cet événement malheureux marque le signal d’un échec important de la construction européenne et d’un gap de compréhension par le citoyen due à une trop forte technocratie dans les décisions, un découplage de la réalité du terrain et une attitude très ambiguë des autorités politiques nationales n’assumant pas les décisions prises collectivement.
Ce Brexit a déclenché un « wake up call » pour se mobiliser et finaliser une l’Europe à la portée des citoyens. Pour cela un changement de méthode est indispensable pour faire un lien entre la régulation et une stratégie s’appuyant sur une claire définition des intérêts européens dans une compétition mondiale.
Il ne s’agit pas de baisser la garde, de laisser place à de nouveaux risques majeurs et de renoncer à la robustesse du système. Il s’agit de regarder au-delà de la dimension prudentielle de la régulation et de réfléchir aux réels impacts prudentiels, stratégiques et économiques. Les leçons tirées des conséquences indésirables et coûteuses de ces nouvelles normes impliquent d’apprendre à éviter le mur en amont. C’est la vocation de la « smart regulation », mission de l’EIFR : trouver un chemin d’une régulation équilibrée générant le meilleur des deux mondes de la sécurité et du développement.
La rectification du tir semble trop tard pour les directives MIFID et PRIIPS ?
Nous pouvons le craindre en effet. La combinatoire MIFID PRIIPS est extrêmement complexe et théorique il s’agit de modéliser la confiance à travers une régulation « synthétique » permettre une analyse comparative de couts complet à partir d’un seul chiffre ! C’est une sorte de nouvelle illusion scientifique que le client de base aura du mal à comprendre, le régulateur à contrôler, le distributeur à justifier…Ce projet a déjà pris un an de retard, il ne pourra pas reculer plus….mais les règles techniques n’étant pas toutes définies et la racine du problème restant présente, la qualité des résultats en 2018 sera sujette à caution…
Quelle est cette racine ?
Une grande partie de l’industrie financière était autrefois fondée sur la confiance entre un investisseur d’une part et l’institution financière auprès de laquelle il demande conseil d’autre part. La crise de 2008 a complètement ruiné cette confiance.
Pour parer à cela, les régulateurs conçoivent une régulation qui doit objectiver sur des bases technocratiques les éléments de prise de décision par les clients, eux-mêmes modélisés pour évaluer leur degré de compétence et donc de prise de risque ( KYC). Des paramètres quantitatifs ont été introduits pour mesurer le prix exact, la qualité du service, la bonne exécution, le degré du risque pris…
De primes abords cela parait très satisfaisant intellectuellement mais les agrégats définis ont créé une situation éminemment confuse avec une mise en œuvre difficile pour les opérateurs contraints d’ afficher un cout dont les règles de fixation et d’agrégation impliquent des hypothèses multiples, peut-être fragiles et probablement peu homogènes.
A présent, entre la régulation produits d’un côté comme PRIIPS, la régulation entreprises de l’autre coté comme MIFID, la mise en cohérence est très difficile et couteuse.
Le bon calibrage de la réglementation suppose un respect de la diversité des acteurs ?
Ce respect de la diversité est primordial pour conserver une certaine dynamique et réduire le risque systémique. Cette diversité concerne à la fois les modèles de financement, par exemple US dirigé par les marché ou Europe dirigé par le crédit et les tailles ou formats des entreprises (petites / grandes ; mutuelles, coopératives ou cotées…). La question de comparabilité pour les superviseurs est en effet seconde par rapport à celle de diversité qui est une des clefs de la gestion des risques systémique. La régulation doit donc s’efforcer non pas de chercher le chemin de la facilité en uniformisant mais celui de la proximité du « régulé » pour prendre en compte structurellement une certaine dose de diversité. La question de proportionnalité fait partie de la réponse, une proportionnalité en ligne avec les risques pris et prenant en compte les questions de compétitivité relatives.
On voit en France un énorme cynisme et scepticisme sur la CMU…
Cette attitude trouve son origine dans l’idée que la CMU est un concept venu d’Angleterre et que cette dernière quittant l’Europe, la CMU ne serait plus d’actualité. Par ailleurs la voie empruntée par la Commission- peu de nouvelles directives et un nombre important de chantiers plus incitatifs que réglementaires- n’est pas crédible aux yeux de beaucoup.
Je ne partage pas cette opinion.
La CMU est la conséquence directe de la régulation qui contraint le crédit et qui suppose de rechercher des moyens alternatifs de financement. Cet impératif est d’autant plus palpable à présent que le Royaume-Uni a décidé de quitter l’Union européenne puisqu’il va falloir se créer une masse critique de capacité de marché avec des pays qui n’ont pas une grande maturité de marché.
Il va falloir progressivement de manière bottom up dans le respect des cultures locales faire monter cette maturité.
Dans cette optique la France se situe en pole position...
Absolument. C’est pourquoi la France doit être le fer de lance, la promotrice des multiples projets envisagés dans la mise en place de cette CMU.
A cet égard, la nouvelle feuille de route de la Commission est pertinente et prévoit des progrès significatifs sur la convergence de compréhension des lois de la faillite, le développement du capital risque, la
portabilité des retraites… La France prône par ailleurs d’associer une réflexion commune entre marché et financement, deux faces d’une même pièce.
L’optimisme est de rigueur ?
Nous sommes probablement en train de voir une rupture dans la vision négative de l’Europe. Dit autrement, il est possible que nous ayons touché le fond et nous soyons dans une phase de rebond pour trouver des solutions concrètes intelligentes et poursuivre une construction européenne en phase avec les attentes des citoyens.
Il est indispensable que les opérateurs prennent le temps pour restaurer le dialogue et la confiance.
La réinstauration de cette confiance est difficile à mener…
En effet. La sur-régulation conduit à une sorte de cercle vicieux. D’un côté, elle entraine à des critiques sur sa lourdeur, son incohérence, son impact négatif sur la croissance. De l’autre côté, la charge de travail induite par la mise en œuvre de cette nouvelle régulation laisse peu de temps pour respirer, prendre le recul nécessaire par rapport aux priorités immédiates afin enfin se pencher sur les conditions d’une smart regulation satisfaisant à la fois les régulateurs et les régulés. Cela reste la mission de l’EIFR : briser ce cercle vicieux, sans être une utopie, est son ambition.
Il y a effectivement une amorce de prise de conscience que l’avalanche de régulations qui a fait suite à la crise de 2008 va dans un sens contraire à d’autres objectifs fondamentaux poursuivis en Europe qui sont la relance de la croissance et la lutte contre le chômage.
Si l’on considère Bâle III, on s’aperçoit que c’est la première fois qu’au cours des négociations, une Europe soudée-représentée au plus haut niveau par les ministres des finances des Etats membres et la Commission européenne-est parvenue à résister contre une orientation dogmatique de Bâle, inspirée par une tradition américaine dans le débat sur le rôle des modèles internes par rapport aux modèles standards. Cela a été notamment possible grâce à un accord structurel entre les Français et les Allemands.
Comment expliquez-vous ce sursaut, cette ligne de front européenne s’agissant de Bâle III ?
Par plusieurs considérations. Tout d’abord la perte de compétitivité de l’industrie financière européenne par rapport à l’industrie financière américaine.
Alors que c’est aux Etats-Unis que la crise a été déclenchée, le processus de régulation déployé outre Atlantique a permis aux institutions financières américaines d’accroître leur position compétitive.
A ce jour, les banques américaines sont en mesure de financer plus de 50% des marchés européens, ce qui présente un défi stratégique significatif. Si l’on continue dans cette direction, l’Europe finira par perdre une part substantielle de sa souveraineté dans le financement de sa propre économie.
Le travail de la Commission européenne a été clé...
Il a été d’un appui précieux. Celle-ci a élaboré un « call for evidence » pour faire le bilan de la qualité de la régulation de l’ère de Michel Barnier.
A partir d’une série de commentaires percutants, il en a résulté la déduction par la Commission d’ «unexpected consequences» de la régulation sous revue. Le problème est que pour nombre d « experts» ces conséquences étaient « expected ». Donc la question est : comment faire mieux ? La réponse de l’EIFR est d’augmenter le degré de confiance mutuelle et faire accepter que le privé puisse être des experts responsables.
Par ailleurs, les régulateurs se sont aperçus que l’absence d’une bonne réflexion holistique sur le bon calibrage de la régulation, les systèmes d’information derrière cette régulation pouvait avoir des incidences onéreuses.
Le foisonnement des textes réglementaires a eu pour conséquence une multiplication des reportings à destination des superviseurs.
La prise en compte des contraintes de l’architecture technique de la circulation de ces données étant absente, la mise en œuvre de ces reportings s’est révélée couteuse et de qualité médiocre conduisant à des difficultés significatives d’exploitation par les superviseurs.
Malgré ces signaux positifs, nous sommes loin du compte sur le fond…
Nous pouvons le déplorer. En témoigne la tournure des négociations au sujet de la directive titrisation. Ces dernières ont été extrêmement douloureuses et ont abouti à un texte certes raisonnable mais insuffisant pour utiliser la titrisation de manière significative le jour venu.
Pour l’heure nous n’avons qu’un besoin modéré de titrisation car nous sommes dans une phase de croissance molle avec des taux d’intérêt très faibles. Cependant l’édiction d’une directive s’inscrit sur un moyen-long terme. Lorsque la croissance sera plus robuste, l’Europe aura inéluctablement besoin d’un instrument de titrisation compatible avec les conditions de marché pour à la fois continuer à faire du crédit et respecter les ratios prudentiels bancaires.
Le Brexit est un autre élément qui est en train d’aider à changer la donne…
Cet événement malheureux marque le signal d’un échec important de la construction européenne et d’un gap de compréhension par le citoyen due à une trop forte technocratie dans les décisions, un découplage de la réalité du terrain et une attitude très ambiguë des autorités politiques nationales n’assumant pas les décisions prises collectivement.
Ce Brexit a déclenché un « wake up call » pour se mobiliser et finaliser une l’Europe à la portée des citoyens. Pour cela un changement de méthode est indispensable pour faire un lien entre la régulation et une stratégie s’appuyant sur une claire définition des intérêts européens dans une compétition mondiale.
Il ne s’agit pas de baisser la garde, de laisser place à de nouveaux risques majeurs et de renoncer à la robustesse du système. Il s’agit de regarder au-delà de la dimension prudentielle de la régulation et de réfléchir aux réels impacts prudentiels, stratégiques et économiques. Les leçons tirées des conséquences indésirables et coûteuses de ces nouvelles normes impliquent d’apprendre à éviter le mur en amont. C’est la vocation de la « smart regulation », mission de l’EIFR : trouver un chemin d’une régulation équilibrée générant le meilleur des deux mondes de la sécurité et du développement.
La rectification du tir semble trop tard pour les directives MIFID et PRIIPS ?
Nous pouvons le craindre en effet. La combinatoire MIFID PRIIPS est extrêmement complexe et théorique il s’agit de modéliser la confiance à travers une régulation « synthétique » permettre une analyse comparative de couts complet à partir d’un seul chiffre ! C’est une sorte de nouvelle illusion scientifique que le client de base aura du mal à comprendre, le régulateur à contrôler, le distributeur à justifier…Ce projet a déjà pris un an de retard, il ne pourra pas reculer plus….mais les règles techniques n’étant pas toutes définies et la racine du problème restant présente, la qualité des résultats en 2018 sera sujette à caution…
Quelle est cette racine ?
Une grande partie de l’industrie financière était autrefois fondée sur la confiance entre un investisseur d’une part et l’institution financière auprès de laquelle il demande conseil d’autre part. La crise de 2008 a complètement ruiné cette confiance.
Pour parer à cela, les régulateurs conçoivent une régulation qui doit objectiver sur des bases technocratiques les éléments de prise de décision par les clients, eux-mêmes modélisés pour évaluer leur degré de compétence et donc de prise de risque ( KYC). Des paramètres quantitatifs ont été introduits pour mesurer le prix exact, la qualité du service, la bonne exécution, le degré du risque pris…
De primes abords cela parait très satisfaisant intellectuellement mais les agrégats définis ont créé une situation éminemment confuse avec une mise en œuvre difficile pour les opérateurs contraints d’ afficher un cout dont les règles de fixation et d’agrégation impliquent des hypothèses multiples, peut-être fragiles et probablement peu homogènes.
A présent, entre la régulation produits d’un côté comme PRIIPS, la régulation entreprises de l’autre coté comme MIFID, la mise en cohérence est très difficile et couteuse.
Le bon calibrage de la réglementation suppose un respect de la diversité des acteurs ?
Ce respect de la diversité est primordial pour conserver une certaine dynamique et réduire le risque systémique. Cette diversité concerne à la fois les modèles de financement, par exemple US dirigé par les marché ou Europe dirigé par le crédit et les tailles ou formats des entreprises (petites / grandes ; mutuelles, coopératives ou cotées…). La question de comparabilité pour les superviseurs est en effet seconde par rapport à celle de diversité qui est une des clefs de la gestion des risques systémique. La régulation doit donc s’efforcer non pas de chercher le chemin de la facilité en uniformisant mais celui de la proximité du « régulé » pour prendre en compte structurellement une certaine dose de diversité. La question de proportionnalité fait partie de la réponse, une proportionnalité en ligne avec les risques pris et prenant en compte les questions de compétitivité relatives.
On voit en France un énorme cynisme et scepticisme sur la CMU…
Cette attitude trouve son origine dans l’idée que la CMU est un concept venu d’Angleterre et que cette dernière quittant l’Europe, la CMU ne serait plus d’actualité. Par ailleurs la voie empruntée par la Commission- peu de nouvelles directives et un nombre important de chantiers plus incitatifs que réglementaires- n’est pas crédible aux yeux de beaucoup.
Je ne partage pas cette opinion.
La CMU est la conséquence directe de la régulation qui contraint le crédit et qui suppose de rechercher des moyens alternatifs de financement. Cet impératif est d’autant plus palpable à présent que le Royaume-Uni a décidé de quitter l’Union européenne puisqu’il va falloir se créer une masse critique de capacité de marché avec des pays qui n’ont pas une grande maturité de marché.
Il va falloir progressivement de manière bottom up dans le respect des cultures locales faire monter cette maturité.
Dans cette optique la France se situe en pole position...
Absolument. C’est pourquoi la France doit être le fer de lance, la promotrice des multiples projets envisagés dans la mise en place de cette CMU.
A cet égard, la nouvelle feuille de route de la Commission est pertinente et prévoit des progrès significatifs sur la convergence de compréhension des lois de la faillite, le développement du capital risque, la
portabilité des retraites… La France prône par ailleurs d’associer une réflexion commune entre marché et financement, deux faces d’une même pièce.
L’optimisme est de rigueur ?
Nous sommes probablement en train de voir une rupture dans la vision négative de l’Europe. Dit autrement, il est possible que nous ayons touché le fond et nous soyons dans une phase de rebond pour trouver des solutions concrètes intelligentes et poursuivre une construction européenne en phase avec les attentes des citoyens.
Il est indispensable que les opérateurs prennent le temps pour restaurer le dialogue et la confiance.
La réinstauration de cette confiance est difficile à mener…
En effet. La sur-régulation conduit à une sorte de cercle vicieux. D’un côté, elle entraine à des critiques sur sa lourdeur, son incohérence, son impact négatif sur la croissance. De l’autre côté, la charge de travail induite par la mise en œuvre de cette nouvelle régulation laisse peu de temps pour respirer, prendre le recul nécessaire par rapport aux priorités immédiates afin enfin se pencher sur les conditions d’une smart regulation satisfaisant à la fois les régulateurs et les régulés. Cela reste la mission de l’EIFR : briser ce cercle vicieux, sans être une utopie, est son ambition.
Propos recueillis par Imen Hazgui