Laurence Scialom
Professeur à l'Université Paris Ouest Nanterre, Auteur du livre «Economie bancaire»
La nouvelle loi bancaire en discussion n'est absolument pas à la hauteur des défis existants
Publié le 25 Février 2013
Le projet de loi bancaire du gouvernement a été adopté la semaine dernière par l’Assemblée nationale. Il doit, à présent, recevoir l’aval du Sénat. Quel regard portez-vous sur ce projet, en particulier sur le principe de la filialisation censé séparer les activités spéculatives et des activités de dépôt ?
A titre personnel, je suis favorable à une rupture des liens capitalistiques. Cependant j’ai conscience que cela n’est pas concrétisable aujourd’hui.
La logique de la filialisation peut être une bonne solution s’il y a un vrai cantonnement de la partie filialisée, autrement dit s’il existe des règles strictes de non renflouement interne de la banque. Il ne faut pas qu’il y ait de transfert possible de risque, de liquidité ou de capital entre la maison mère et la maison fille.
Il est par ailleurs et surtout nécessaire de déterminer correctement ce que l’on filialise. Or dans le projet français quasiment rien n’est mis dans la filiale, uniquement l’activité de trading pour compte propre qui est très difficile à distinguer de l’activité de tenue de marché, gardée quant à elle au sein de la maison mère.
Ce sont les mêmes opérations qui sont effectuées. Seule l’intention varie. Dans un cas la banque agit pour son propre compte, dans l’autre elle agit pour le compte de son client. Néanmoins, une entité extérieure ne peut pas vérifier cette intention.
Ainsi le projet actuel laisse la possibilité aux banques d’avoir des positions directionnelles, donc spéculatives avec les dépôts.
Dans le même ordre d’idée, nous reprochons au projet de loi française de conserver dans la maison mère les prêts sécurisés accordés aux hedge funds.
Le rapport Likanen censé servir de base à la directive européenne s’inscrit dans une logique différente du projet de loi française…
Dans ce rapport, la tenue de marché ainsi que tous les prêts consentis aux hedge funds qu’ils soient sécurisés ou pas sont intégrés dans la partie filialisée…
La tenue de marché est également sortie de la banque de dépôt dans la réglementation britannique (Vickers).
Certains estiment que cette logique de la filialisation n’est pas pertinente pour le contrôle des banques ?
Ce principe de la filialisation a le mérite de conduire, s’il est bien défini et respecté, à une simplification de structure du groupe et d’aider à la mise en place des mesures de rétablissement et de résolution.
Cela ne sera absolument pas possible après l’entrée en vigueur de la loi française si celle-ci reste telle qu’elle est.
Que répondez-vous à ceux qui avancent qu’il n’y a pas le lien prouvé entre l’émergence de faillite bancaire et le caractère monoactivité ou pluriactivité des banques ?
Cela est exact. Des faillites ont pu toucher des «pur players» dans les activités de marché comme Lehman Brothers ou des «pur players» dans les activités commerciales.
Cependant, il y a lieu de faire attention. L’absence de faillite n’est pas une preuve de la solidité du modèle d’une banque. Ce n’est pas parce qu’une banque ne fait pas faillite qu’elle ne fait pas de défaut.
Si l’on n’avait pas soutenu UBS, Citigroup, Royal Bank of Scotland… nous aurions eu plusieurs autres faillites en cascade.
Sans le soutien sous forme de garanties apportées par le gouvernement français en octobre 2008, les banques universelles françaises elles mêmes auraient été dans de bien plus graves difficultés.
La Banque centrale européenne, a qui plus est, énormément contribué au renflouement des banques européennes en octroyant 1000 milliards d’euros de prêts à des conditions très avantageuses.
Si l’on considère le top 10 des pertes en Europe des établissements bancaires, 75% sont le fait de banques universelles. Elles présentaient cependant une dimension trop importante, trop systémique pour disparaitre.
Que pensez-vous de l’amendement déposé par Karine Berger au sujet de ce principe de la filialisation…
L’amendement de Karine Berger vise à donner le pouvoir au ministre des finances, à sa discrétion, s’il le juge nécessaire, d’imposer plus de filialisation de la tenue de marché. Cette disposition ne sera à mon sens jamais appliqué.
Elle laisse la porte grande ouverte à un lobbying bancaire considérable.
Un ministre des finances ne prendra pas la décision de filialiser davantage une banque plutôt qu’une autre qui est sa concurrente.
Aussi, cet amendement sert à calmer ceux qui prétendent qu’il faut filialiser le market making.
Quelle est votre appréciation de l’obligation posée aux banques d’élaborer des plans de rétablissement et de résolution ?
Ces plans sont censés permettre d’amener les banques à justifier leur structuration de groupe et éventuellement à la simplifier.
Ils sont aussi censés guider l’Autorité de contrôle prudentielle dans ses agissements à l’égard de la banque. Au-delà du simple contrôle, celle-ci pourra procéder au démantèlement et à la fermeture des banques le cas échéant, ce qui n’est pas une mauvaise chose.
Ces plans sont cependant d’un effet opérationnel très limité en raison de la faiblesse du principe de filialisation précédemment évoqué.
Le projet de loi conduirait une banque comme BNP Paribas à filialiser 1% de ses activités. La structure bancaire du groupe demeura telle qu’il sera très compliqué de vouloir y toucher dans des situations d’extrême urgence, dans un court délai.
Le plan de rétablissement et de résolution de l’enseigne fait 1000 pages.
Un sujet qui fait débat concerne le traitement des créanciers chirographaires classiques dans le cas de difficultés rencontrées par les banques ? Si les actionnaires et les créanciers subordonnés devraient être impactés de plein fouet par les pertes dégagées, il n’en sera pas de même des porteurs d’obligations simples.
Il me semble que c’est une énorme carence du projet de loi.
Naturellement, le contribuable doit être l’absorbeur de pertes des banques en dernier ressort. Or, en l’état actuel des choses, parce que ces banques sont aidées par les pouvoirs publics avant qu’elles ne défaillent, aujourd’hui aujourd'hui les contribuables absorbent les pertes avant les créanciers seniors.
Cela créé une forme d’injustice et n’incite pas par l’aléa moral en découlant ces créanciers à surveiller de plus près les agissements des institutions dont ils sont détenteurs de dette.
Il est considéré qu’en raison du caractère international des marchés financiers, la France ne peut pas être seule dans le train à faire évoluer ce traitement des créanciers classiques…
Le gouvernement n’avait alors qu’à ne pas tirer le premier. Si la France veut préempter ce qui va se passer en Europe, dans ce cas elle doit se montrer exemplaire.
Le gouvernement ne peut pas avoir ce double discours de dire qu’il est le premier à agir mais qu’il ne faut pas qu’il aille trop loin.
En ayant des mesures qui ne soient pas à la hauteur des défis, est réduit de facto ce qui sera adopté au niveau européen, ce d’autant plus que l’Allemagne a un projet très similaire à la France mis à part sur les sanctions pénales pour les dirigeants de banques, où elle va plus loin.
Il aurait mieux valu attendre la directive européenne.
Vous ne pensez pas que les lacunes seront comblées par la directive européenne à venir car celle-ci sera influencée par les deux premières puissances de la zone euro ?
Bien évidemment. Cela n’est pas anodin si la France et l’Allemagne préparent au même moment un texte calqué l’un sur l’autre.
Le paradoxe de cela c’est que le candidat SPD en Allemagne a au cœur de sa campagne la réforme bancaire et la régulation financière. Il est très en ligne avec les promesses de campagne faites par François Hollande et plus en ligne avec le rapport Likanen.
Par son comportement actuel, le gouvernement français défavorise l’élection de ce candidat et favorise au contraire la réélection d’Angela Merkel qui est un opposant politique.
Est-ce à dire que vous êtes peu confiante sur l’évolution dans la participation des créanciers seniors aux pertes des banques ?
Si l’on considère la réponse faite par les autorités françaises à la consultation organisée par la Commission européenne sur ce point, on dénote une farouche réticence à la conversion de la dette senior en capital en cas de besoin.
Deux critiques ont été faites concernant le Fonds de garantie envisagée dans le projet de loi. En premier lieu, il a été reproché le fait d’associer les fonctions de garantie et de résolution pour un même Fonds. De plus, la capacité de ce Fonds serait très insuffisante.
Le gouvernement a importé une partie de la loi américaine en omettant toutefois un élément crucial. Outre Atlantique, le Fonds d’assurance dépôt est aussi une autorité de résolution et un superviseur. C’est également et surtout un Fonds public, rattaché directement au Trésor public.
Il n’est pas concevable de conserver un Fonds de garantie privé et de lui donner des pouvoirs en termes de résolution. Des problèmes de distorsion de concurrence se poseront. Les membres du board de ce Fonds pourront tirer profit des informations sur les établissements en difficultés. Ces informations doivent demeurer entre les mains du régulateur.
C’est une évidence que la capacité de ce Fonds est largement insuffisante au regard du poids des banques et de ce qui est fait à l’étranger, notamment en Allemagne.
Ceci étant, il ne faut pas se leurrer. Pour tenter de résoudre une grave crise bancaire, à caractère systémique, ce Fonds ne sera pas le seul à être appeler. L’Etat prendra forcement le relai.
Ce Fonds serait donc un faire valoir ?
Non. Il servira à un défaut d’une petite banque.
L’idée a été évoquée d’alimenter ce Fonds par des taxes ?
C’est ce qu’il faudrait faire effectivement. Le prélèvement devrait être ex ante tout accident. Les primes devraient être proportionnées aux risques et non forfaitaires.
Un autre volet du projet de loi concerne le plafonnement des frais bancaires…
Ce volet n’aurait pas du être inséré dans cette loi. Il s’agit d’un sujet totalement différent de celui de la stabilité financière. On touche là à la protection des consommateurs.
Je pense que le fait d’avoir voulu tout envisager dans le même texte est un autre de dissimuler la faiblesse de celui-ci eu égard aux réformes structurelles.
Mais in fine ce projet de loi vous semble-t-il positif pour l’impératif de stabilité financière...
Il y a bien entendu des éléments positifs mais absolument pas suffisants par rapport aux enjeux existants.
Un conseil de stabilité financière est prévu. C’est une bonne chose d’avoir une instance qui s’intéresse de plus près à l’aspect macro prudentiel.
Ses membres sont cependant proches des grandes institutions bancaires, notamment de BNP.
Se pose un problème de conflit d’intérêt dans le cas où des mesures devront être adoptées pour augmenter la charge en capital pour des banques qui présenteraient un risque systémique important ou pour contraindre la politique de distribution des crédits si celle-ci alimente une bulle.
Il faut des experts indépendants : on ne peut pas être en même temps juge et parti.
Une autre préoccupation à soulever réside dans le fait que les décisions se prennent à l’initiative du gouverneur de la Banque de France. Le risque est de nouveau d’ouvrir la porte à un lobbying bancaire intense.
Une procédure d’auto saisine est indispensable de manière à ce que le Conseil de stabilité financière puisse être également saisi par plusieurs de ses membres.
A titre personnel, je suis favorable à une rupture des liens capitalistiques. Cependant j’ai conscience que cela n’est pas concrétisable aujourd’hui.
La logique de la filialisation peut être une bonne solution s’il y a un vrai cantonnement de la partie filialisée, autrement dit s’il existe des règles strictes de non renflouement interne de la banque. Il ne faut pas qu’il y ait de transfert possible de risque, de liquidité ou de capital entre la maison mère et la maison fille.
Il est par ailleurs et surtout nécessaire de déterminer correctement ce que l’on filialise. Or dans le projet français quasiment rien n’est mis dans la filiale, uniquement l’activité de trading pour compte propre qui est très difficile à distinguer de l’activité de tenue de marché, gardée quant à elle au sein de la maison mère.
Ce sont les mêmes opérations qui sont effectuées. Seule l’intention varie. Dans un cas la banque agit pour son propre compte, dans l’autre elle agit pour le compte de son client. Néanmoins, une entité extérieure ne peut pas vérifier cette intention.
Ainsi le projet actuel laisse la possibilité aux banques d’avoir des positions directionnelles, donc spéculatives avec les dépôts.
Dans le même ordre d’idée, nous reprochons au projet de loi française de conserver dans la maison mère les prêts sécurisés accordés aux hedge funds.
Le rapport Likanen censé servir de base à la directive européenne s’inscrit dans une logique différente du projet de loi française…
Dans ce rapport, la tenue de marché ainsi que tous les prêts consentis aux hedge funds qu’ils soient sécurisés ou pas sont intégrés dans la partie filialisée…
La tenue de marché est également sortie de la banque de dépôt dans la réglementation britannique (Vickers).
Certains estiment que cette logique de la filialisation n’est pas pertinente pour le contrôle des banques ?
Ce principe de la filialisation a le mérite de conduire, s’il est bien défini et respecté, à une simplification de structure du groupe et d’aider à la mise en place des mesures de rétablissement et de résolution.
Cela ne sera absolument pas possible après l’entrée en vigueur de la loi française si celle-ci reste telle qu’elle est.
Que répondez-vous à ceux qui avancent qu’il n’y a pas le lien prouvé entre l’émergence de faillite bancaire et le caractère monoactivité ou pluriactivité des banques ?
Cela est exact. Des faillites ont pu toucher des «pur players» dans les activités de marché comme Lehman Brothers ou des «pur players» dans les activités commerciales.
Cependant, il y a lieu de faire attention. L’absence de faillite n’est pas une preuve de la solidité du modèle d’une banque. Ce n’est pas parce qu’une banque ne fait pas faillite qu’elle ne fait pas de défaut.
Si l’on n’avait pas soutenu UBS, Citigroup, Royal Bank of Scotland… nous aurions eu plusieurs autres faillites en cascade.
Sans le soutien sous forme de garanties apportées par le gouvernement français en octobre 2008, les banques universelles françaises elles mêmes auraient été dans de bien plus graves difficultés.
La Banque centrale européenne, a qui plus est, énormément contribué au renflouement des banques européennes en octroyant 1000 milliards d’euros de prêts à des conditions très avantageuses.
Si l’on considère le top 10 des pertes en Europe des établissements bancaires, 75% sont le fait de banques universelles. Elles présentaient cependant une dimension trop importante, trop systémique pour disparaitre.
Que pensez-vous de l’amendement déposé par Karine Berger au sujet de ce principe de la filialisation…
L’amendement de Karine Berger vise à donner le pouvoir au ministre des finances, à sa discrétion, s’il le juge nécessaire, d’imposer plus de filialisation de la tenue de marché. Cette disposition ne sera à mon sens jamais appliqué.
Elle laisse la porte grande ouverte à un lobbying bancaire considérable.
Un ministre des finances ne prendra pas la décision de filialiser davantage une banque plutôt qu’une autre qui est sa concurrente.
Aussi, cet amendement sert à calmer ceux qui prétendent qu’il faut filialiser le market making.
Quelle est votre appréciation de l’obligation posée aux banques d’élaborer des plans de rétablissement et de résolution ?
Ces plans sont censés permettre d’amener les banques à justifier leur structuration de groupe et éventuellement à la simplifier.
Ils sont aussi censés guider l’Autorité de contrôle prudentielle dans ses agissements à l’égard de la banque. Au-delà du simple contrôle, celle-ci pourra procéder au démantèlement et à la fermeture des banques le cas échéant, ce qui n’est pas une mauvaise chose.
Ces plans sont cependant d’un effet opérationnel très limité en raison de la faiblesse du principe de filialisation précédemment évoqué.
Le projet de loi conduirait une banque comme BNP Paribas à filialiser 1% de ses activités. La structure bancaire du groupe demeura telle qu’il sera très compliqué de vouloir y toucher dans des situations d’extrême urgence, dans un court délai.
Le plan de rétablissement et de résolution de l’enseigne fait 1000 pages.
Un sujet qui fait débat concerne le traitement des créanciers chirographaires classiques dans le cas de difficultés rencontrées par les banques ? Si les actionnaires et les créanciers subordonnés devraient être impactés de plein fouet par les pertes dégagées, il n’en sera pas de même des porteurs d’obligations simples.
Il me semble que c’est une énorme carence du projet de loi.
Naturellement, le contribuable doit être l’absorbeur de pertes des banques en dernier ressort. Or, en l’état actuel des choses, parce que ces banques sont aidées par les pouvoirs publics avant qu’elles ne défaillent, aujourd’hui aujourd'hui les contribuables absorbent les pertes avant les créanciers seniors.
Cela créé une forme d’injustice et n’incite pas par l’aléa moral en découlant ces créanciers à surveiller de plus près les agissements des institutions dont ils sont détenteurs de dette.
Il est considéré qu’en raison du caractère international des marchés financiers, la France ne peut pas être seule dans le train à faire évoluer ce traitement des créanciers classiques…
Le gouvernement n’avait alors qu’à ne pas tirer le premier. Si la France veut préempter ce qui va se passer en Europe, dans ce cas elle doit se montrer exemplaire.
Le gouvernement ne peut pas avoir ce double discours de dire qu’il est le premier à agir mais qu’il ne faut pas qu’il aille trop loin.
En ayant des mesures qui ne soient pas à la hauteur des défis, est réduit de facto ce qui sera adopté au niveau européen, ce d’autant plus que l’Allemagne a un projet très similaire à la France mis à part sur les sanctions pénales pour les dirigeants de banques, où elle va plus loin.
Il aurait mieux valu attendre la directive européenne.
Vous ne pensez pas que les lacunes seront comblées par la directive européenne à venir car celle-ci sera influencée par les deux premières puissances de la zone euro ?
Bien évidemment. Cela n’est pas anodin si la France et l’Allemagne préparent au même moment un texte calqué l’un sur l’autre.
Le paradoxe de cela c’est que le candidat SPD en Allemagne a au cœur de sa campagne la réforme bancaire et la régulation financière. Il est très en ligne avec les promesses de campagne faites par François Hollande et plus en ligne avec le rapport Likanen.
Par son comportement actuel, le gouvernement français défavorise l’élection de ce candidat et favorise au contraire la réélection d’Angela Merkel qui est un opposant politique.
Est-ce à dire que vous êtes peu confiante sur l’évolution dans la participation des créanciers seniors aux pertes des banques ?
Si l’on considère la réponse faite par les autorités françaises à la consultation organisée par la Commission européenne sur ce point, on dénote une farouche réticence à la conversion de la dette senior en capital en cas de besoin.
Deux critiques ont été faites concernant le Fonds de garantie envisagée dans le projet de loi. En premier lieu, il a été reproché le fait d’associer les fonctions de garantie et de résolution pour un même Fonds. De plus, la capacité de ce Fonds serait très insuffisante.
Le gouvernement a importé une partie de la loi américaine en omettant toutefois un élément crucial. Outre Atlantique, le Fonds d’assurance dépôt est aussi une autorité de résolution et un superviseur. C’est également et surtout un Fonds public, rattaché directement au Trésor public.
Il n’est pas concevable de conserver un Fonds de garantie privé et de lui donner des pouvoirs en termes de résolution. Des problèmes de distorsion de concurrence se poseront. Les membres du board de ce Fonds pourront tirer profit des informations sur les établissements en difficultés. Ces informations doivent demeurer entre les mains du régulateur.
C’est une évidence que la capacité de ce Fonds est largement insuffisante au regard du poids des banques et de ce qui est fait à l’étranger, notamment en Allemagne.
Ceci étant, il ne faut pas se leurrer. Pour tenter de résoudre une grave crise bancaire, à caractère systémique, ce Fonds ne sera pas le seul à être appeler. L’Etat prendra forcement le relai.
Ce Fonds serait donc un faire valoir ?
Non. Il servira à un défaut d’une petite banque.
L’idée a été évoquée d’alimenter ce Fonds par des taxes ?
C’est ce qu’il faudrait faire effectivement. Le prélèvement devrait être ex ante tout accident. Les primes devraient être proportionnées aux risques et non forfaitaires.
Un autre volet du projet de loi concerne le plafonnement des frais bancaires…
Ce volet n’aurait pas du être inséré dans cette loi. Il s’agit d’un sujet totalement différent de celui de la stabilité financière. On touche là à la protection des consommateurs.
Je pense que le fait d’avoir voulu tout envisager dans le même texte est un autre de dissimuler la faiblesse de celui-ci eu égard aux réformes structurelles.
Mais in fine ce projet de loi vous semble-t-il positif pour l’impératif de stabilité financière...
Il y a bien entendu des éléments positifs mais absolument pas suffisants par rapport aux enjeux existants.
Un conseil de stabilité financière est prévu. C’est une bonne chose d’avoir une instance qui s’intéresse de plus près à l’aspect macro prudentiel.
Ses membres sont cependant proches des grandes institutions bancaires, notamment de BNP.
Se pose un problème de conflit d’intérêt dans le cas où des mesures devront être adoptées pour augmenter la charge en capital pour des banques qui présenteraient un risque systémique important ou pour contraindre la politique de distribution des crédits si celle-ci alimente une bulle.
Il faut des experts indépendants : on ne peut pas être en même temps juge et parti.
Une autre préoccupation à soulever réside dans le fait que les décisions se prennent à l’initiative du gouverneur de la Banque de France. Le risque est de nouveau d’ouvrir la porte à un lobbying bancaire intense.
Une procédure d’auto saisine est indispensable de manière à ce que le Conseil de stabilité financière puisse être également saisi par plusieurs de ses membres.
Propos recueillis par Imen Hazgui